آمارها نشان می دهد در ایران سالانه ۲۳ میلیارد مترمکعب آب مهار شده سطحی مورد بهره برداری قرار می گیرد. این امکان با احداث ۱۴ سد مخزنی و ۳۴ سد انحرافی فراهم شد و بیش از ۸۵ درصد آن مربوط به پنج سد مخزنی و سدهای انحرافی مربوط به آن بوده که در یک دوره […]

آمارها نشان می دهد در ایران سالانه ۲۳ میلیارد مترمکعب آب مهار شده سطحی مورد بهره برداری قرار می گیرد. این امکان با احداث ۱۴ سد مخزنی و ۳۴ سد انحرافی فراهم شد و بیش از ۸۵ درصد آن مربوط به پنج سد مخزنی و سدهای انحرافی مربوط به آن بوده که در یک دوره ۲۰ ساله (۱۳۶۶-۱۳۵۵) احداث شده است. آب تنظیم شده بر موضوعات مختلفی اختصاص دارد؛ حدود ۱۴ میلیارد متر مکعب برای مصارف کشاورزی و بقیه جهت کنترل طغیان و تولید برق از سدها رها می شود. با توجه به اهمیت توسعه منابع آب در عمران و توسعه کشور، امروزه تعدادی از این سدها را می توان زمینه ساز و محور اصلی توسعه منطقه ای، مشتمل بر طرح های متعدد تکمیلی جهت توسعه کشاورزی و صنعتی دانست. متاسفانه در بهره برداری کارآ از این امکانات، مسائل جدی و قابل تاملی بروز کرده است. ضرورت رفع نواقص و بهره برداری بهتر از چنین امکاناتی و ایجاد و گسترش آن در مناطق مستعد دیگر، برای توسعه هر چه سریع تر اقتصادی و اجتماعی کشور، اهمیت فراوانی دارد. اما استفاده از دستاوردهای فنی صنعت آب در فرآیند توسعه، مستلزم زمینه سازی و دوراندیشی بسیاری است که در ایران مانند اغلب کشورهای توسعه نیافته مورد کم توجهی بوده است. در حال حاضر، از عوارض مهم این غفلت، دستیابی ناقص به اهداف تعیین شده، بروز مسائل و مشکلات ناخواسته و بی توجهی به بعضی از اهداف مهم توسعه است.

با توجه به تجربیات فراوان طی حدود ۳۰ سال در صنعت نوین آب، قاعدتا باید زمینه و انگیزه کافی برای جمع بندی و حل و فصل مسائل اساسی برنامه ریزی صنعت آب کشور را فراهم کرده باشد. اما هنوز مسائل مهم و عمده در عین حال اولیه ای وجود دارد که پاسخی در خور پذیرش اکثریت دست اندرکاران نیافته است. از این میان می توان به مسائلی که به طور اخص در برنامه ریزی و بهره برداری از نتایج طرح های سدسازی ایران عمده بوده اند اشاره کرد. در اینجا این مسائل که بیشتر جنبه راهبردی (استراتژیک)، نهادی و سازمانی دارند، در پرتو نظریات جدید توسعه از سوی «انوش نوری اسفندیاری» مورد بررسی قرار گرفته است. یعنی مسائل اقتصادی  کاملا وابسته به مسائل اجتماعی، فرهنگی و نهادی دیده می شود.

بررسی مسائل اقتصادی سدهای بزرگ

به طور کلی برنامه ریزی توسعه اقتصادی، از جمله طرح های توسعه منابع آب در این سرزمین از نیمه دوم دهه ۱۳۲۰ توسط شرکت های مشاور خارجی نظیر «موریسن-نودسن» و بعدها «مشاورین ماورای بحار» بنیان گذاشته شد. علت این اقدام، تلاش دولت ایران برای دریافت وام از بانک های بین المللی و نیاز به تهیه برنامه جهت ارائه به بانک جهانی بوده است.

از ابتدا کارشناسان ایرانی فعال نبودند و اقشار مردم نیز در فرآیند برنامه ریزی مشارکت نداشتند. بنابراین برنامه ریزی عمدتا از بالا به پایین و از خارج به داخل کشور، بدون توجه به جنبه های مختلف توسعه اقتصادی و تحت تاثیر ساده انگاشتن فرآیند توسعه پایه گذاری شد. با توجه به نوپا بودن برنامه ریزی منابع آب و سابقه کوتاه آن در کشورهای توسعه یافته، بدیهی بود که در این مسیر کشور ما نیز شاهد بروز نارسایی هایی در روش و نحوه تدوین برنامه در این زمینه باشد. جنبه خاص مسائل، ناشی از عدم مشارکت فعال مردم در جریان برنامه ریزی و اجرای طرح ها و عدم توجه به ضرورت انطباق طرح های عمرانی تهیه شده با واقعیت های اساسی جامعه ایرانی بوده است. می توان خوش بین بود که اگر این نقیصه برطرف شود، مسائل دیگر به تدریج به نحو بهتری قابل حل باشد.

نهایتا در مجموع، عوامل دست اندرکار وضعیتی ایجاد کرده است که در کشور ما نسبت به اعتبار اجتماعی طرح های بزرگ در این مرحله از جنبه های مختلفی بدبینی و تردید به وجود آید که انعکاس آن را به خوبی می توان در اظهارنظرات رسمی و غیررسمی دنبال کرد. برخی از مسائل که به طور اخص در برنامه ریزی طرح های سدسازی ایران عمده شده و بیشتر جنبه راهبردی، نهادی و سازمانی دارند، عبارتند از: «بهره برداری بسیار ناقص از آب تامین شده»، «عدم هماهنگی و وحدت در نظر و عمل بین سازمان های دست اندرکار»، «مشارکت ضعیف مردم» و «ابهام در تعیین اولویت بین طرح های کوچک و بزرگ». هر چند پس از مشخص شدن چارچوب های کلی تر برنامه ریزی کشور، هر یک از این مسائل جای تعمق و بررسی بیشتری خواهند داشت و لازم است به طور مستقلی مورد شرح و بسط قرار گیرند. در اینجا به اختصار به هر یک از موارد فوق پرداخته خواهد شد.

بهره برداری از آب تامین شده: به نظر می رسد پایین بودن بهره وری از آب تامین شده در کشاورزی مهم ترین و اساسی ترین مساله اقتصادی طرح های بزرگ باشد. در ابتدا چنین تصور می شد که راه حل اصلی، بالا بردن سطح تولیدات کشاورزی و سرمایه گذاری در طرح های توسعه منابع آب است. بنابراین توجه زیاد به احداث سدهای بزرگ جهت تنظیم آب رودخانه ها و استفاده از آن برای مصارف کشاورزی معطوف شد. از این طریق آب نسبتا فراوانی برای بخش کشاورزی کشور تامین شد، اما متاسفانه به طور کارآیی مورد استفاده قرار نگرفت. عدم بهره برداری موثر از آب تامین شده موجب نارسایی های جدی در تامین اهداف اقتصادی- اجتماعی سدهای بزرگ شد.

در گزارش هماهنگی آب و کشاورزی و شبکه های فرعی آبیاری و زهکشی که توسط کمیته مشترکی متشکل از نمایندگان وزارت نیرو، وزارت کشاورزی و سازمان برنامه و بودجه در سال ۱۳۶۲ تهیه شد، آمده است که «گرچه به علت استفاده از خدمات مهندسان مشاور و پیمانکاران خارجی و هدم موانع اجتماعی و حقوقی، ساختمان سدها و تاسیسات اصلی آنها با سهولت انجام گرفت و غالبا پایان یافته است، ولی حتی پس از گذشت ۲۰ سال، شبکه های آبیاری و زهکشی آنها تکمیل نشده است.» همچنین در گزارش دیگری آمده است «در صورتی که یک میلیون هکتار شبکه مدرن آبیاری و زهکشی زیر سدها تماما تکمیل شود، با نرخ فعلی بهره برداری یا راندمان آبیاری، بعید به نظر می رسد که آب کافی برای آبیاری این اراضی موجود باشد.»

مشکل تاخیر در بهره برداری از آب تامین شده تقریبا در کلیه گزارش های مربوط به عملکرد برنامه ها و بودجه های سالانه کشور منعکس شده است. این تاخیر، زمینه ساز اصلی ایجاد سوال و تردید درباره کارآیی اقتصادی طرح های بزرگ بوده است. انتقادات انجام شده در دو جهت عمده متمرکز است: ۱- کارآیی پایین اقتصادی طرح ها، با توجه به حبس سرمایه به علت تاخیر در احداث شبکه و آماده سازی اراضی و دست نیافتن به اهداف تعیین شده.۲- اثرات سوء بر محیط زیست و منابع پرارزش خاک، ناشی از استفاده بی رویه از آب تامین شده.

در چارچوب یک برنامه ریزی سنجیده و با توجه به ضرورت سرعت عمل در رفع نواقص، اشکالات مطروحه در هر دو جنبه نمی تواند قابل تحمل باشد و تنها در پیچ و خم موانع و مشکلات اجرایی و تفکیک وظایف سازمانی مورد کم توجهی قرار گرفته و بخش کمی از امکانات و تلاش های جامعه در جهت حل آن بسیج می شود. در این زمینه مشکلات عمومی را به سه دسته می توان تقسیم کرد: ۱- عدم استفاده به موقع از کل آب تامین شده جهت مصارف کشاورزی (تاخیر در انحراف آب تنظیمی به علت آماده نبودن تاسیسات اصلی شبکه) ۲- تلفات انتقال و توزیع آب تا سر مزرعه و ۳- تلفات آب در مزارع.

میزان موفقیت در حل مشکل اول و بخشی از مشکل دوم (شبکه های اصلی) بیشتر بوده و طرح ها توانسته اند، به علت مشکلات محدود اجتماعی و حقوقی و تامین اعتبار، از طریق سازمان اجرایی واحدی پس از مدتی به تدریج این مشکل را برطرف سازند. اما تکمیل شبکه های فرعی و بهبود راندمان آبیاری در مزارع با مسائل پیچیده تامین اعتبار، تقسیم وظایف سازمانی، ابعاد وسیع و پراکندگی کار و عدم مشارکت آب بران در این زمینه روبه رو است. این مساله نیز مانند پایین بودن بازده اقتصادی آب مصرفی از مسائل عام بخش کشاورزی است که به طرح های بزرگ سدسازی منحصر نبوده و حل آن نیاز به تلاش گسترده تر در زمینه ایجاد هماهنگی بین سازمان های مسوول، تکمیل و رفع نواقص شبکه ها و روش های آبیاری و ایجاد تغییرات اساسی در سازمان تولید کشاورزی دارد. بنابراین به علت وسعت و ریشه دار بودن مشکلات در این زمینه، توفیقی در حل سریع تر آنها حاصل نشده است.

مجموع مسائل فوق، در میان بسیاری از صاحب نظران و دست اندرکاران، گرایش عمده ای به طرح های کوچک آب ایجاد کرده است. با این وصف، مطالعات فنی و اجرای طرح های بزرگ، بدون توجه به مشکلات عمده فوق الذکر، همچنان در دست پیگیری است. اما اقدام به تامین آب تنظیم شده بیشتر، نیاز به سرمایه گذاری های سنگینی دارد که تامین اعتبار برای آنها بسیار دشوار است. در حالی که از یک طرف هزینه نهایی تامین آب تنظیمی بیشتر رو به افزایش است و از طرف دیگر تامین بخشی از نیازهای اعتباری از طریق اعمال نظام نرخ گذاری آب کشاورزی تنها درصورت بالا رفتن راندمان بهره وری و بازده اقتصادی آب می تواند پشتوانه محکمی داشته باشد، لازم است در جهت حل این مشکل امکانات بیشتری بسیج شود.

هماهنگی و تقسیم وظایف بین سازمان های مختلف: استفاده کارآ از آب تامین شده توسط سدهای بزرگ مخزنی به عنوان یک طرح «زیربنایی»، نیاز به طرح های مکملی دارد تا بتواند زمینه لازم را برای بهره برداری کارآ از سرمایه گذاری انجام شده فراهم آورد. اصلاح شبکه های اصلی، توسعه شبکه های توزیع، هماهنگی بین تاسیسات جدید تامین آب، آماده کردن تاسیسات و ساماندهی مزارع، افزایش راندمان آبیاری در مزارع، انتخاب و رعایت الگوی زراعی مناسب، استفاده از نهاده های مکمل و روش های نوین تولید، تامین اعتبار و بازاریابی، در واقع فعالیت های وسیعی را ایجاب می کند تا بتوان اهداف تعیین شده طرح های بزرگ آبیاری یعنی توسعه کشاورزی را به ثمر رساند. در هر منطقه، اجرای این طرح های تکمیلی به عهده سازمان های مختلفی واگذار شده است. اگر سدی احداث شود و طرح های تکمیلی لازم، به موقع انجام نپذیرد، بدیهی است که با مشکلاتی مانند مشکلات امروز سروکار خواهیم داشت.

تمرکز بر برنامه ریزی «بخشی» و کم توجهی به ایجاد ارتباطات لازم بین بخش ها در سطح مناطق و اثرات متقابل بین عوامل دست اندرکار توسعه، می تواند مشکلات فوق را تشدید کند. در مقابل نگرش به طرح های بزرگ توسعه منابع آب از دیدگاه برنامه ریزی محلی، توسعه یکپارچه روستایی، مدیریت متمرکز کل طرح و تشکیلات هماهنگ در جهت بسیج کلیه تلاش ها و امکانات برای تحقق بخشیدن به اهداف طرح، می تواند در حل مسائل کنونی که در زمینه هماهنگی و تقسیم وظایف بروز کرده است، بسیار کارساز باشد.

مشارکت مردم: اگرچه دولت در زمینه برنامه ریزی اقتصادی طرح های سدسازی، مسوول برنامه ریزی و تامین سرمایه لازم است، اما بهره بران از آب کشاورزی نیز باید بخشی از مسوولیت اجرای پروژه های تکمیلی را جهت استفاده بهتر از آب تامین شده به عهده بگیرند. متاسفانه تاکنون نقش منفعلی به عهده مردم و مخصوصا گروه های ذی نفع گذاشته شده است. در حالی که اگر تامین آب و بهره برداری اقتصادی از آن را در یک مجموعه واحد در نظر بگیریم، عاملان اصلی به ثمر رساندن اهداف هر طرح سدسازی، بهره بران از آب تامین شده هستند. پس باید مکانیزم پویایی یافت که بتوان پیام برنامه ریزی را به گوش آنان رساند و با توجه به نظرات و کمک های آنان، موانع و مشکلات را از پیش پا برداشت. در صورتی که هدف های طرح منطبق با خواست ها و آرزوهای کشاورزان باشد، پس چگونه نمی توان طرح های توسعه را به کمک آنان به نحو موثری اجرا کرد و به پیش برد؟

نظر کارشناسان بین المللی توسعه این است که این عامل «به ظرفیت سازمانی دولت و اجتماع محلی، جهت بسیج منابع اقتصادی و سیاسی محدود موجود در خدمت محرومان جوامع روستایی بستگی دارد». اگر نتایج نهایی توسعه را بتوان در خدمت اکثریت کشاورزان قرار داد، می توان نسبت به همبستگی و مشارکت آنان امیدوار بود. از طرف دیگر مشارکت فعالانه آنان در یافتن راه حل ها بسیار اهمیت دارد. اگر راه حل های کلی بخواهد از بالا به پایین به کشاورزان تحمیل شود، هر اقدامی برای جلب مشارکت و علاقه آنان بی نتیجه خواهد بود. این گونه راه حل های کلی، غالبا برای روستاییان قابل درک نبوده، مانع از بروز خلاقیت های آنان شده، قدرت بسیج امکانات را نداشته و آنها را بیشتر گیج و وابسته می کند.

در طرح های بزرگ توسعه منابع آب، مشارکت بهره بران در زمینه تکمیل شبکه های فرعی و آماده کردن و ساماندهی مزارع می تواند بسیار موثر باشد. اما مشارکت آنها باید سازمان یافته باشد. تاسیس «نهادهای غیرمتمرکز» به این منظور می تواند بسیاری از مشکلات در جهت فراهم آوردن زمینه ارتباطات مثبت و متقابل بین سازمان طرح و انبوه بهره برداران کشاورز را فراهم کرده و به نحو موثری امکانات آنان را در جهت تحقق اهداف طرح بسیج کند. توجه به سابقه و فرهنگ همیاری و همکاری کشاورزی ایرانی در این زمینه حائز اهمیت است.

تعیین اولویت بین طرح های بزرگ و کوچک: یکی از راه هایی که نیروهای فکری جامعه در قبال رفع مشکلات فوق ارائه کرده اند، اجرای طرح های کوچک توسعه منابع آب از جمله احداث سدهای کوچک و متعدد، به جای سدهای بزرگ است. طرفداران این گونه طرح ها معتقدند طرح های بزرگ، عمدتا جنبه نمایشی و تبلیغاتی داشته و با اهداف واقعی توسعه اقتصادی مملکت سازگاری ندارد، زیرا این گونه طرح ها نیاز بیشتری به تکنیک های سرمایه بر، ارز و امکانات خارجی داشته موجب انتقال ثروت ملی به خارج است، به مدیریت و برنامه ریزی پیچیده و خارج از توان و امکانات فعلی نیاز دارد، به علت پر شدن مخازن از رسوبات زود مستهلک می شود، با شرایط و پراکندگی مراکز روستایی ایران تطبیق ندارد، به علت تمرکز امکانات ملی در نقاط معینی از کشور موجب توسعه ناموزون منطقه ای و ساخت دوگانه اقتصادی می شود، به علت تزریق سریع پول به جامعه و تاخیر در بهره برداری و افزایش تولید، اثرات تورمی آن زیاد است و امر مهم واگذاری مسوولیت ها به خود مردم با دشواری های بیشتری روبه روست. طرفداران این گرایش، اولویت دادن به احداث سدهای کوچک را از دو جنبه متفاوت مطرح می کنند:

-گروهی بدون توجه به شرایط و امکانات لازم برای سدسازی، احداث سدهای کوچک را به عنوان راهبرد جایگزین سدهای بزرگ می دانند و معتقدند به جای آن «می توان در طول رودخانه ها، ده ها و صدها سد کوچک احداث و آب بیشتری ذخیره کرد و اراضی وسیع تری را به زیر کشت برد.»

-گروه دوم، نظریه معتدل تری را ارائه می کند و آن، اولویت مقطعی احداث سدهای کوچک در کنار سایر طرح های کوچک توسعه منابع آب و تخصیص امکانات بیشتر به این موارد تا زمان حل نواقص موجود در برنامه ریزی سدهای بزرگ و به دست آوردن تدریجی قابلیت و توانایی مدیریت و بهره برداری کارآ از امکانات موجود است. این گرایش تاکید دارد که برای توسعه منابع آب در این مرحله، در شروع کار باید استفاده بهتری از رژیم طبیعی رودخانه ها به عمل آورد و حتی الامکان از تلفات آب در انهار و مزارع جلوگیری کرد.

در مقابل گرایش فوق، استدلال طرفداران سدهای بزرگ می تواند به امکانات محدود تامین آب توسط سدهای کوچک، ارزان تر بودن احداث یک سد روی یک رودخانه به جای چند سد، تمرکز بیشتر امکانات در مناطق معین برای برقراری بهتر روابط تکمیلی و شرایط مورد نیاز برای شروع توسعه و سپس گسترش آن و در نهایت قابلیت بهتر احداث سدهای بزرگ برای انگیزش رشد شتابان اقتصادی متکی باشد. و دیگر اینکه احداث سدهای بزرگ تاکنون، در مقایسه با نحوه هزینه کرد درآمدهای ملی و اتلاف بسیار امکانات، بهترین انتخاب برای سرمایه گذاری بوده و حداقل بخشی از سرمایه کشور را ذخیره کرده تا زمینه های استفاده بهتر از امکانات آن به تدریج فراهم شود.

در واقع تردیدی نیست که اجرای طرح های کوچک و متعدد توسعه، قابلیت بهتر بسیج امکانات گسترده مردم و جلب مشارکت آنان را در امر توسعه فراهم می آورد و تضمین بیشتری دارد که به توزیع متعادل تر درآمدهای حاصله نیز (چه از نظر منطقه ای و چه از نظر گروه های مختلف اجتماعی) منجر شود. اما با توجه به شرایط طبیعی این کشور، آیا چنین طرح هایی قادر خواهند بود که به میزان قابل توجهی منابع جدید آب را جهت توسعه کشاورزی قرار دهند؟

در حل مسائل ایجاد شده مربوط به بهره برداری بهتر از آب تامین شده، می توان تا حد زیادی به اجرای گسترده طرح های کوچک و غیرمتمرکز امیدوار بود، اما این نمی تواند به معنی نفی کامل اجرای طرح های بزرگ باشد. مهار و کنترل آب رودخانه های بزرگی نظیر کرخه و مارون، نیاز به احداث سدهای بزرگ دارد. به علاوه تجربیات فنی و مدیریتی موجود و ۳۰ سال سابقه آن را نمی توان نادیده گرفت. و بالاخره، احداث سدهای بزرگ صرفا برای تامین آب کشاورزی نیست تا چنین مشکلات وسیعی در بهره برداری از اثرات ناشی از آن مطرح باشد.

با توجه به اهمیت طرح های توسعه منابع آب، قاعدتا انتظار این است که امکانات بسیار بیشتری در اختیار چنین سرمایه گذاری های زیربنایی قرار گرفته و در چارچوب برنامه ریزی سنجیده ای، کلیه جنبه های طرح های توسعه منابع آب مورد توجه قرار گیرد. اما اگر به دلایلی، محدودیت امکانات، موجب رقابت تنگاتنگی بین احداث سدهای بزرگ و طرح های کوچک توسعه منابع آب باشد و این امر همچنان به قیمت بی توجهی به نواقص برنامه ریزی و تکمیل طرح های ناقص گذشته تمام شود، حداقل برای اقدام جدی در زمینه زدودن روحیه بی تفاوتی و تمکین در این زمینه، شاید بهتر باشد ابتدا نواقص عمده موجود را برطرف کرد.